自然資源部

　　自然資源部關于印發(fā)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法(試行)》的通知

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展廳、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局、海南省海洋廳，各派出機構，部機關各司局：

　　《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法(試行)》已經(jīng)部審議通過，現(xiàn)印發(fā)執(zhí)行。

　　自然資源部

　　2026年2月11日

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法

　　(試行)

　　第一條  為加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，制定本辦法。

　　第二條  城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督，適用本辦法。

　　本辦法所稱城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是指在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

　　第三條  國務院自然資源主管部門負責制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策和技術標準，明確劃定規(guī)則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作。

　　第四條  結合各級國土空間規(guī)劃編制，上下聯(lián)動、逐級細化，在縣級國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定城市、建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不編制縣級國土空間總體規(guī)劃的市轄區(qū)，在市級國土空間總體規(guī)劃中劃定。

　　第五條  劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間、地質(zhì)災害極高風險區(qū)和高風險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設區(qū)域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識別、便于管理。

　　第六條  以規(guī)劃基期年的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模為基數(shù)設置城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模，作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮(zhèn)建設用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模。

　　第七條  推動城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設。嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設用地管控，不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)集中建設用地(含各類開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)建設用地);除國有農(nóng)(林、牧)場內(nèi)以及重點項目拆遷配套建設安置居住區(qū)等特殊情況外，原則上不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)居住用地，僅允許規(guī)劃有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地。

　　城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)要結合國土空間規(guī)劃編制實施，細化明確城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉換。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

　　第八條  省級自然資源主管部門應依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，加強對市縣新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的時序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏。

　　第九條  依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間總體規(guī)劃確定的功能定位、空間結構、規(guī)劃分區(qū)管控等要求，結合城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、能源資源開發(fā)、“平急兩用”設施建設、邊境地區(qū)建設、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，按照城鎮(zhèn)建設用地實施用途管制和規(guī)劃許可。涉及的新增城鎮(zhèn)建設用地，納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。

　　對未編制或正在編制詳細規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規(guī)劃，報市縣人民政府批準后，作為核發(fā)選址意見或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

　　省級自然資源主管部門可制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地的名錄清單。

　　第十條  城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準未建設土地，可按本辦法有關規(guī)定納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地使用，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

　　第十一條  在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案，縣級以上地方人民政府應就土地成片開發(fā)征收是否符合公共利益作出說明，將農(nóng)用地轉用和成片開發(fā)征收土地申請合并報有批準權的地方人民政府。

　　第十二條  在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，不對城鎮(zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化。局部優(yōu)化應綜合考慮交通、市政基礎設施的可達性和服務范圍，促進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，原則上不得產(chǎn)生新的天窗和破碎圖斑。現(xiàn)狀已建成且保留的城鎮(zhèn)建設和已批準用于城鎮(zhèn)建設的用地原則上不得調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

　　國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、重大項目建設;

　　行政區(qū)劃調(diào)整;

　　災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷;

　　實施全域土地綜合整治;

　　已依法依規(guī)批準并備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的;

　　耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整過程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的;

　　經(jīng)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化的。

　　局部優(yōu)化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，對于情形(一)至(六)報省級自然資源主管部門批準;對于情形(七)報省級人民政府批準，其中國務院審批國土空間總體規(guī)劃城市的市級局部優(yōu)化方案需報自然資源部備案。法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。

　　城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化確需突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，或?qū)Τ擎?zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的，應由縣級或市級國土空間總體規(guī)劃組織編制機關按程序報請修改國土空間總體規(guī)劃。

　　第十三條  國土空間規(guī)劃編制審批或項目規(guī)劃建設中，因用地勘界、比例尺精度、權屬范圍銜接等技術原因，需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行技術修正的，由規(guī)劃組織編制機關結合規(guī)劃編制審批和項目用地報批及時開展，定期匯總更新開發(fā)邊界數(shù)據(jù)，無需單獨報批。

　　技術修正的相關標準由省級自然資源主管部門制定。

　　第十四條  符合以下情形的，可增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)核算。

　　(一)已填成陸但未納入規(guī)劃基期年變更調(diào)查建設用地的圍填海區(qū)域內(nèi)，確有重大產(chǎn)業(yè)、公共服務設施、基礎設施項目等城鎮(zhèn)建設項目落地的;

　　(二)國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的。應以工業(yè)用地為主，嚴格落實相關用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產(chǎn)開發(fā);

　　(三)實施災害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設用地退出的，形成的建設用地指標在優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村發(fā)展建設后，節(jié)余指標可按50%的比例折算為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。增補的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區(qū)周邊;

　　(四)其他符合國家、自然資源部相關政策要求的。

　　增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

　　第十五條  省級、市級自然資源主管部門應加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化趨勢以及增量用地規(guī)模使用情況，結合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，對省、市域范圍內(nèi)各市、縣之間的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)進行統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。

　　省級、市級、縣級可預留一定比例的增量用地機動規(guī)模，在國土空間規(guī)劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰(zhàn)略實施和重大項目落地的空間需求。

　　預留的增量用地機動規(guī)模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

　　第十六條  根據(jù)本辦法城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”加強實施和監(jiān)督。

　　第十七條  國務院自然資源主管部門通過自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。

　　第十八條  省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據(jù)本辦法制定本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

　　第十九條  本辦法有效期3年。《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知(試行)》同時廢止。